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基础建设常被捞,村官受贿的原因分析

时间:2020-02-09 13:46

村官受贿的原因分析

绘图:杨佳

今年2月26日,网曝“坐拥20亿资产”的深圳龙岗南联村官周伟思(前右)在深圳市中级法院受审。近日,北京市纪委对农村基层“小官巨腐”展开专项整...

发布时间:2009-11-26 | 编辑:程士华 | 来源:半月谈

征地拆迁补偿款成“唐僧肉”,村官纷纷伸出黑手;借地生财,在土地流转环节谋取私利;在基础建设过程中捞油水……12月1日,广州市番禺区检察院对外发布该院研究课题成果,盘点近年来广州市查处的村官职务犯罪的诸多特点。

今年2月26日,网曝坐拥20亿资产的深圳龙岗南联村官周伟思(前右)在深圳市中级法院受审。

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该院检察官接受采访时表示,随着党的十八大以来治腐惩贪的决心不断加大,广州市进一步增强惩处涉农职务犯罪力度,仅2014年上半年就立案查处农村涉腐案件138宗,占全市案件总数的30.5%,同比上升76.9%。今年广州进行了农村基层组织换届选举工作,一大批新“村官”(农村基层组织干部的俗称)走马上任,该院对近年广州村官职务犯罪案件进行盘点,就是为了让现任农村干部引以为戒,切莫“前腐后继”。

近日,北京市纪委对农村基层小官巨腐展开专项整治。此前,中央第二巡视组指出,北京市乡村干部腐败问题凸显,小官巨腐问题严重。

安徽省合肥市下辖一个村的村干部刘怀寅借征地受贿960多万元,前不久被判处无期徒刑。尽管刘案已宣判,但村官腐败造成的遗留问题,仍在困扰着村民。农村城市化,是现代化进程的重要方面。在农村加速城市化和村改社区的进程中,村官腐败呈高发态势。对村官腐败案的查处,尽管可起到震慑作用,但村民利益受损的局面难以挽回。因此,防患于未然,加强预警机制建设,才能有效防止农村城市化过程中村干部腐败势头的蔓延。

特点1

近年来,各地在推进城镇化的过程中,因旧城改造、新农村建设以及征地补偿衍生出多位千万级村官。

受贿近千万,案结访未息

把征地拆迁补偿款当成“唐僧肉”

据不完全统计,自2013年以来,全国各地公开村官违纪违法案件171起。其中,涉案金额超过千万的案件有12起,涉案总金额高达22亿。

刘怀寅原系合肥市庐阳区藕塘村党支部书记。记者从合肥市检察机关获悉,刘怀寅所收受贿赂中,95%以上与征地、拆迁有关。刘怀寅少收、缓收土地补偿款,开发商作为回报送给刘怀寅巨额贿赂,其中单笔贿赂高达340万元。比如,合肥市城建房地产开发公司原总经理汪强为感谢刘怀寅在征地方面的帮忙,分别于2003年春节前、2003年国庆节前,先后到刘怀寅办公室送给他80万元;另外,2006年底至2007年期间,汪强以低价出手门面房的形式送给刘70余万元。

该院检察官表示,随着国家对农村集体土地的征用日益增多,伴随征地拆迁产生的巨额补偿款,成为不法分子垂涎三尺的“唐僧肉”,在补偿款统计、发放、使用、管理等环节纷纷伸手,想方设法从中分得一杯羹,从而引发大量职务犯罪行为,是村官职务犯罪的“重灾区”。

统计发现,千万级村官大多来自广东、浙江、江苏以及北京等经济较发达地区。12起案件中,与土地、拆迁相关的有7起,其他案件则涉及安置房、贪污集体资金、国家农资补贴等领域腐败。

目前,汪强和刘怀寅都被判刑,但村官腐败的后遗症仍在困扰着村民。“刘怀寅收了开发商的钱,村民利益成了牺牲品。”藕塘村村民阎志清说,藕塘村新庄、长沟埂两个村民组200多户村民于2005年8月签了拆迁安置协议,由城建公司负责建设新荷园小区安置村民,协议规定安置房最初是6层,过不久却变成了11层,后来又变成了15层,而且城建公司还多建了1万多平方米作为商品房向社会出售。这些变更都没有和安置户沟通,也从未公示。

该院研究总结发现,一些基层村干部在协助政府征地及发放土地征用补偿费用的过程中,利用职务便利,在征地拆迁面积测量时故意虚报行贿人被征地面积或附作物,从而协助行贿人多领补偿款,从中收受好处费;又或与村民勾结,以虚构的宅基地使用证或使用其他虚假文件获得违章建筑产权证后,骗取征地拆迁补偿款。该类案件在广州多条村的征地过程中都曾发生,有的案件直接导致村民集体上访。

土地转让,村官是土地爷

2008年10月,安置小区竣工封顶,村民发现房子存在通风、透光不符合要求等问题。合肥建委《关于新荷园项目投诉处理专家论证会会议纪要》显示:为减少建筑占地而设计的一梯6户、一梯8户的住宅,该项目在个别户型中出现走道偏长、客厅对着开口式天井采光,窗户偏置形成室内局部光线不足,下水管影响窗户采光等,这些问题皆源于设计。

该领域另一种贪腐方式是公款私存,侵吞征地补偿款。村干部利用负责管理相关工程建设及审核财务支出工作的职务便利,在征地补偿款管理工作过程中,采取“公款私存,截留私分”的手段,将公款据为己有。例如某经济联合社党支部委员黎某某,就是在管理某河道综合整治工程征地补偿款工作过程中,采取上述手段,伙同他人共同侵吞征地补偿款130万元。还有的村干部擅作主张,挪用征地补偿款。调查发现,某些村干部利用发放、管理征地补偿款的权限,私自将村集体的公款挪作他用,有的甚至将补偿款用于赌博等非法活动,至案发时一直未归还。

土地补偿金的收取基本上由村委会作主,贪腐与土地利益关联性极强。

村民和社居委及开发公司协商后没有结果,村民便多次到合肥市信访局和安徽省信访局上访,依然得不到解决,最后村民又屡次进京上访。现在,刘怀寅已被判无期徒刑,但村民还是看不到问题解决的希望。

特点2

在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧撰写的《官员形象危机(2012)报告》中,村干部位列五大高危官员群体之首。书中介绍,在村官的形象危机中,贪腐问题最为突出,其中一个广泛的共性便是与土地利益的关联性极强。

村务不公开是腐败根源

在土地流转环节谋取私利

一直以来,我国土地征收剪刀差问题突出,与补偿相关的征地制度改革也被认为是土地制度改革的难题之一,然而目前我国仍没有征地补偿的专门法律,利用制度漏洞贪腐的案例时有发生。

村务公开是村民自治的核心和关键环节。但一些村干部上台后大搞一言堂,成了村里土皇帝,村民监督无从谈起。藕塘村村民朱宝华说,三里庙村民组有5口水塘、坟地等60多亩集体土地,被开发商征用后到底卖了多少钱?仓库、牛棚等村集体所有财产如何处置的?村集体土地出租费用数十万元是否进入村集体账目?村民们对这些都毫不知情。村委会也没向村民作过任何解释。“金海塘浴场在征用我们村民组土地时,曾许诺给20多户门面房,但后来却没有兑现承诺。”他告诉记者,直到刘怀寅被逮捕后,村民才知道金海塘与刘怀寅存在不法勾当。

随着加快推进新农村建设进程,建房、修路、建厂等基础建设用地大幅增长,使得土地的出租、转让行为愈加频繁,其转让价格也随之攀升,“一些村官正是利用这个时机大肆谋取私利,借地生财。”该院检察官告诉笔者。

去年7月底,浙江温州市永嘉县人民法院审理的一起10名村官瓜分价值18亿元的316套安置房案,这也是新中国成立以来村级官员集体贪污的第一大案。

村务不公开让少数村干部的暗箱操作有了可乘之机。据刘怀寅案专案组人员介绍,集体土地无需履行国有土地招、拍、挂的程序,只要村里答应就可以转让。凭借在藕塘村威望,刘怀寅在村里说一不二。只要他答应,就可以转让土地;只要他答应,就可以缓付、少付村民土地补偿金、拆迁费;只要他答应,应该到位的补偿金等都可以缓。刘怀寅案发时,仍有开发商拖欠藕塘村的补偿金等费用。刘怀寅一句话可以给开发商带来百万经济利益,也可以为开发商减少百万经济支出。专案组还查处了藕塘村多达600余万元的小金库,为国家和集体挽回经济损失1600多万元。

调查发现,一些村干部贪图私利,通过设立各种奖金、虚列各种费用的形式,将村集体的资产转到自己手中。比如某村党支部书记、副书记在该村一块面积约2.8万平方米征收土地的转让过程中,经与镇国土所副所长等人合谋,利用职务之便召开村“两委”会议,提议支付“转让土地奖金”给土地转让介绍人并获通过,再让人冒充土地转让介绍人到该村财务处领取“转让土地奖金”8万余元进行瓜分。

而从2012年底被爆料的20亿村官周伟思案一直受到广泛关注,身为深圳龙岗街道南联社区村委主任的周伟思涉嫌在当地旧城改造项目中和他人共同收受5600万的巨额贿赂。

刘怀寅案发前,藕塘村村民曾多次向各级政府反映问题,不仅得不到处理,还被压制和报复。朱宝华说:“2004年,我带着七八个人到庐阳区政府反映情况,庐阳区领导让我们在会议室等,没想到,村干部带着一批人赶到了,怒斥我们:想搞什么?上访啊!然后就把我们全部带回村里了。”他妻子、儿子因病去世后,土地都被村干部转给他人耕种,后来这些地被征,朱宝华家没有得到征地补偿。

此外,一些村官在收受好处费后,低价出租、转让农村集体土地,损集体肥私人。如某村村委贪污受贿窝案中,涉案村干部收受3000余万元贿赂后,在未经村民大会同意的情况下,以远低于市场价的价格向开发商转让合作开发项目的股权,并擅自将开发商的股权大幅提高,还将合作开发的位于广州繁华地段的集体物业长期以极低价格出租给开发商,将地下停车场物业无偿转让给开发商,导致村集体利益严重受损。

再比如,去年海南省高院审理了一起村官侵占征地补偿款的案件,在2009年至2010年期间,海口市石山镇荣堂村民小组和玉库村民小组多位村干部骗村民签字,侵吞了征地补偿款高达1300万。

建立预警防范机制是关键

特点3

北京师范大学发展研究院院长胡必亮教授对新京报记者透露,村官在征地过程中进行贪腐,隐蔽性比较强。征地过程中,国家往往都是通过与村干部来谈判征地条件的。如果村干部通过做手脚的方式隐瞒某些条件,或故意曲解某些条件的话,普通村民实际上就不可能知道真实的征地条件是什么。

“在农村城市化的村改社区过程中,此类问题尤其普遍。如果不高度重视这个问题,农村城市化将产生诸多问题。即使高楼建了,马路修了,老百姓长时间上访,将耗费大量社会资源和行政资源。”中国人民大学社会学系博士黄家亮分析说,上世纪90年代农村税费征收是引发社会问题的主要诱因,现在农村的大多数纠纷是因土地问题引发的,尤其是在城市郊区,土地征用以及拆迁等问题更是凸显,引发的社会冲突更为激烈。

在基础建设的过程中捞“油水”

有学者曾提出,由于在农村集体土地出租、转让中,租赁费的多少、土地补偿金的收取基本上由村委会作主,村干部就是土地爷。

专案组人员分析,村干部职务犯罪诱因是多方面的:一是少数村干部法制观念淡薄。有的不仅不学法,而且把当干部作为发家致富的敲门砖;二是村级财务管理混乱。一些村财务收支账目不公开,村干部大权独揽,个人说了算;三是对基层干部缺乏有效管理监督。随着农村经济发展,村干部手中权力也越来越大,但相应的监督制约没能跟上,使一些犯罪嫌疑人成了谁也不敢管的“地头蛇”。黄家亮分析认为,要有效应对农村城市化进程中村干部腐败现象,必须对症下药,防患于未然,加强基层干部犯罪的预警机制建设。

调查发现,工程建设领域因为“油水”多向来是腐败的高发领域,有些村官也自然地卷入其中,大捞特捞并在“油水”中滑倒。该院检察官说,近年来,政府对农村道路交通、卫生文化、广播电视、电网、供水等民生工程的扶持力度逐步加大。村官们由于在村内工程建设领域有着绝对的话语权,且缺乏有效监督,导致在建筑工程发包、填土方工程管理、工程款项结算、水电气等基础设施建设等环节腐败高发。如某村党支部委员霍某某在负责村民住宅区填土方工程的管理、结算、款项支付等工作期间,利用职务便利向工程承建商索取10万元好处费。另一村党支部书记和村委会主任两人在该村的某天然气站项目土地征用和“三通一平”工程建设过程中,利用职务便利协调工程进展,先后多次收受上述项目工程承建商贿送的款项合共10多万元。

与此相伴随的则是,征地补偿款被挪用或截留后,失地农民时常会为了争取自己的合法权益而多次上访。去年11月28日,国家信访局副局长张恩玺表示,农村土地征用成为信访的主要问题。

与此同时,“三旧”改造领域,村官的犯罪也同样频发。“三旧”改造的过程中,由于项目多机会多,村官职务犯罪频发。比如,某村“两委”黎某某等四人共同利用职务上的便利,在与广东某房地产有限公司商谈该村“三旧”改造项目合作事宜的过程中,收受房地产公司委托的中间人黄某所送的好处费50万元。

二传手截留国家惠农补贴

特点4

虚报冒领、骗取危房改造补贴款、截留扶贫资金、贪污粮食补贴等涉农腐败案多发。

利用权力伺机寻找贪腐机会

由于村官掌握国家惠农补贴等各项资金的发放权,其功能类似于二传手。新京报记者发现,各地纪委通报的基层违纪行为中,村官贪腐的另一重要对象是国家的各类补贴资金。

该院检察官表示,村官级别不高,权力却很大,管理的农村事务繁多,权力寻租机会多、空间广。因此,他们在办案中发现,一些村官甚至雁过拔毛,不放过任何一个牟利的机会。

以青海省为例,今年以来青海省纪委与西宁市纪委共通报了12起基层干部违纪典型案例。其中,骗取国家补贴的案例有9起。

调查发现,一些村官通过包庇违建牟私利。如某村党支部书记冯某某、村委会主任何某某利用职务便利,出租村土地给他人违章兴建工业厂房,并在国土、综合执法部门对该违章建筑要求清拆和复绿的过程中,对承租人给予关照并为之牟取利益,从中多次收受承租人贿送款项共37万元。

梳理全国各地纪委通报的村官违纪案例中,虚报冒领、骗取危房改造补贴款、截留扶贫资金、贪污粮食补贴等涉农腐败较为多发。此种类型的贪腐数额相差非常大,而贪腐的渠道也多样。

调查还发现,有的村官甚至将黑手伸向“救命钱”。对于最低生活保障金、残疾人专项补助金、慰问金等救济款物的管理和发放,也是村干部的职责所在。然而,现实中有的村官竟昧着良心将这些“救命钱”据为己有,影响弱势群体的生活保障,也严重损害了党和政府在老百姓心中的形象。比如某村村委委员廖某某利用职务上的便利,在负责代政府发放本村最低生活保障金、慰问金等救济款的过程中,多次挪用社会救济款2万多元归个人使用。记者 赵杨 通讯员 崔杰锋

今年6月5日,山东省潍坊市纪委通报某村党支部书记兼村主任冯良禹,与他人合伙虚报骗取母猪补贴1800元、挪用村民低保补助金1300元、虚报冒领小麦直补款1816.05元。

由于对农村账目缺乏审计程序,套取国家惠农资金的行为屡屡发生。去年年底,山西省晋城市纪委通报泽州县高都镇大兴村党支部书记兼村委主任原海军套取国家粮食直补款逾15万。

此外,在纪委通报中,多地村干部存在强揽工程、违规发包工程的行为。

今年6月底,《湖北日报》报道,大冶市查办了罗桥街道办事处港湖村原支部书记、主任刘某通过强揽工程、违规处置村集体资产等手段非法敛财达1300余万元案。

据安徽省某市一位不愿具名的村主任对新京报记者介绍,在当地,村官成立公司在幕后操作包揽工程的情况已不是新鲜事。他介绍,由于当地煤炭资源丰富,涉矿村庄的潜在利益刺激了贿选的产生。

想要开矿,就需要通过村官与村民协调。村官因此可以获得所谓的协调费。此外,一些村官自己开公司,向开矿的要工程,要项目。

农村的财务谁来监督?据上述村主任介绍,目前对农村财务的监督主要是乡镇的农经站,是县农委的下属机构。此外就是村里的村民监督委员会。村民监督委员会就是个空架子,监督人员一年拿到国家几百块的补贴,起不到什么作用。

在这位基层村官看来,村官出现违纪的行为,有人举报纪委才会查,一般不会主动检查。

多地出台文件治理村官腐败

专家称,目前遭遇的困境是,农村外部监督缺失,内部监督力度也很弱。

近日,北京启动的小官巨腐专项整治,将矛头直指征地拆迁中侵害群众利益、违法用地和违法建设、农村三资管理、涉农资金管理腐败、农村工程建设腐败等八个方面的问题。

类似的治理也在全国多地可循踪影。

为了治理贪腐村官外逃的现象,广州市纪委于2013年出台了《关于加强和规范村两委班子主要成员出国(境)管理意见》,将全市2014名村干部纳入公安机关出国(境)登记备案范围统一管理。

新京报记者据公开报道不完全统计,自去年以来,包括省市县在内的15个地方已经出台了治理村官腐败的相关文件。

这些文件中普遍针对的问题包括强占征地补偿安置款、挪用农民补贴资金、挥霍集体财产、向农民乱收费等行为。

贵州大方县高店乡,为避免村官任人唯亲,在治贪文件中提出建立干部亲属信息档案,对全乡现任村干部的配偶、直系亲属和三代以内的旁系亲属进行信息采集,实行一村一档、一人一袋纳入管理。

然而对于地方出台的各种治理政策,胡必亮认为,对于治理农村腐败,来自外部的约束是有限的。村里的事务大多属于自治性质的,只有是来自内部的约束方式,才是最重要的,也是最有效的,因此要逐步形成自我约束的良好机制。

胡必亮表示,目前遭遇的困境是,农村外部监督缺失,内部监督力度也很弱。

社科院农村发展研究所教授翁鸣曾于2008年至2013年6月期间,在河北省青县挂职县委副书记。据他介绍,全县有345个村,县、乡纪委几乎没有精力去一个个监察村干部违纪情况的。

很多地方在形式上设立了村民监督委员会,但起到的作用很小。胡必亮分析,这一方面与我国目前农村的管理体制有关,党组织在农村的主导作用十分明显,如果村党组织的负责人不自律,实际上就很难形成有效的监督;另一方面,农村也收到许多非正式制度的影响,如家族制度,如果村里的主要负责人来自大家族,一般情况下村民也就只能敢怒而不敢言,也形成不了有效的监督。

在胡必亮看来,村务公开虽推行多年,但在许多经济不发达的农村地区往往只是流于形式,农村的财务管理在不少地方也不太规范。如果村里的会计是村干部本家族的人,或是由其亲戚朋友担任,往往就是村干部说了算,让怎么记账,就怎么记。

翁鸣则认为,农村政治体制改革已然跟不上经济发展的速度。农村的权力架构设置要调整。目前大多数农村仍是支部书记一个人说了算。这还是行政化、命令式的领导。与此同时,被赋予监督权力的村民会议在现实中难以实现民主管理、民主监督。

在翁鸣看来,目前我国许多农村治理沿用传统的计划经济时代一元化的领导模式,而未来村治结构需要增加民主的元素,创新民主治理的机制。村官说了算,这种不受监督是违背民主和违反村民自治的。

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